Karlos Flores Huberias: Kakav ustav za Kataloniju?

Međunarodna politika

Nesporni izborni uspeh nacionalističkih partija koje od 2010. godine vladaju nad glavnim samoupravnim institucijama u Kataloniji, i upornost sa kojom objavljuju svoju nameru da se odcepe od Španije – bilo putem pregovora ili putem jednostranog proglašenja nezavisnosti – privukle su veliku pažnju, i to ne samo zbog načina na koji bi se nezavisnost proglasila, već i zbog scenarija koji bi se otvorili u slučaju da se ova mogućnost i ostvari. Kao posledica toga, poslednjih godina se pojavilo mnoštvo analiza – ostavimo sad po strani da je delotvorno odvajanje Katalonije od Španije ne samo neizvesno, već neverovatno – koje su pretpostavile da će se to nekako desiti u bliskoj budućnosti, pa su se posvetile predviđanjima kako bi nezavisna Katalonija mogla da izgleda.

Do sada su većinu ovih studija objavljivali eksperti iz institucija u sklopu Generalitat de Catalunya kako bi opravdali secesiju, ili nezavisni analitičari i naučnici, koji su podržavali ili osporavali proces. Argumenti su se fokusirali na tri ključna pitanja: ekonomske posledice katalonske nezavisnosti, pozicija nezavisne Katalonije u odnosu na Evropsku uniju i mogućnost da građani Katalonije zadrže španske pasoše i uživaju u pravima koja sleduju iz toga, čak i nakon otcepljenja. Međutim, primećuje se oskudica analiza koje razmatraju koji politički model bi mogao biti implementiran u budućoj katalonskoj državi, tako da je dolazilo do situacija da je građanstvo Katalonije nekoliko puta bilo pozivano da podrži – bilo na biralištima ili na ulici – nezavisnost svoje teritorije, bez predstave o tome kakav politički režim bi iz toga mogao da se izrodi. To nas dovodi do zaključka da je ta neodređenost u vezi političkog sistema namerna strategija, usmerena na to da se spreči potencijalno otuđivanje sledbenika promovisanjem političkih formula koje bi mogle da dovedu do neslaganja, ili motivisana željom da spreči fragmentaciju političkih struja koja se zalažu za nezavisnost i čija ekstremna različitost čini ideološki konsenzus nemogućim.

Sve ovo čudi, uprkos činjenici da već postoji nekoliko projekata ili nacrta ustava za Kataloniju koji nastoje da razjasne ili reše ovo veliko pitanje. Od njih se možda najviše govorilo o nacrtu s početka 2015. godine, koji je objavio bivši sudija Santjago Vidal, i o čemu je bilo reči ne toliko zbog sadržaja, već zbog okolnosti u kojima je prikazan javnosti. Ovaj relativno kratak dokument nastao je bez zvanične podrške nekih političkih snaga ili institucija, ali je shvaćen kao značajan korak u procesu sticanja nezavisnosti. Problem se nalazi u tome što je Vidalov nacrt, prvi odraz budućeg katalonskog Ustava, u svoj suštini duboko uznemiravajući dokument, i to iz više perspektiva.

Ostavljajući za trenutak po strani najozbiljniju zamerku – činjenicu da Katalonija kao integralni deo španske nacije nema pravo na secesiju, i stoga nema pravo na sopstveni ustav – nacrt ustava Vidala i njegovih kolega je oskudan na planu principa i sredstava, što bi, da okolnosti nisu prave, sigurno pre izazvao podsmeh nego ogorčenost među onima koji ne dele nacionalistička uverenja, dok bi kod simpatizera pre izazvao sramotu nego radost.

Od svih nedostataka Vidalovog nacrta ustava, najmanje su bitni oni nastali u brzini pisanja, o čemu svedoči obilje pravopisnih grešaka. Govorim o odredbama poput člana 15, u kome se nakon aluzije na nošenje muslimanskog vela bez dalje kvalifikacije određuje da “niko ne može u potpunosti prekriti svoje lice”, čime se jednim potezom kao neustavnim ocenjuju karnevali, maskenbali i verske procesije. Slična situacija je sa članom 35, u kome se govori o geografskim i političkim granicama nove Republike, gde Vidal zaboravlja da se Katalonija ne graniči samo sa Francuskom na severu, Španijom na zapadu i jugu, već i sa Kneževinom Andorom. Kako bismo skratili ovu listu, pomenućemi još član 90, koji odražava želju Katalonije da “ostane deo Evropske unije i što pre postane njena 29 članica”, ispuštajući iz vida da trenutno postoji pet kandidata za pridruživanje, dok nekoliko drugih to u bliskoj budućnosti treba da postane, tako da se u najoptimističnijem scenariju može očekivati da nezavisna Katalonije postane tek trideset i neka članica EU.

Ipak, mnogo ozbiljnije su primedbe na nedovoljno poznavanje osnovnih kategorija ustavnog prava. Svaki upućeni čitalac biće šokiran kada vidi da se u članu 2.1 izjavljuje da će Katalonija biti “jednodomna parlamentarna, a ne predsednička republika”, kao da “parlamentarni” i “predsednički” nisu već sami po sebi suprotni termini. Ili kada se u drugom delu drugog poglavlja, posvećenog izvršnoj vlasti, pojavljuju odeljci u kojima se Ombudsman (bira se na izborima) i Kancelarija za reviziju (podložna imenovanju od strane parlamenta), pa čak i lokalna vlast regulišu. Ili jednako besmisleno uključivanje pitanja katalonske monete (član 89) i društveno-ekonomskog sistema Katalonije (član 86) u poglavlju posvećenom “međunarodnim odnosima”; ili, ukratko, veoma nepouzdanoj regulaciji "Sala de Garanties Constitucionals", kojoj je članom 81 povereno rešavanje ustavnih izazova i kršenja ustavnih prava, precizirajući ko će biti ovlašćen da donosi rešenja u vezi sa potonjim, ali ignorišući ovo važno pitanje u vezi sa pređašnjim.

Odredbe poput onih iz člana 12.3 pre su izraz drskosti nego nespretna formulacija, gde se kaže da će “Katalonci ostati evropski građani sa svim pravima i obavezama koje su uživali u vreme formiranja Republike Katalonije”, čime se grubo previđa činjenica da Mastrihtski ugovor jasno govori da su građani Unije samo oni ljudi koji su građani država članica, a nezavisna Katalonija to nije. Ili član 22.2, u kome još uvek odjekuju glasovi nelegalnog referenduma od 9. novembra 2014, gde se govori da će u budućoj Kataloniji poziv na referendum biti – kao i u omraženoj Španiji – ekskluzivna nadležnost parlamenta; i na kraju član 36, koji samo u šest redova govori o modelu teritorijalne organizacije, bez nastojanja da se ustanovi profil tih budućih teritorijalnih podela, ili da se utvrde njihove institucije ili nadležnosti.

Međutim, najalarmantniji vidovi nacrta katalonskog ustava su oni koji otkrivaju opasnu kombinaciju iskrene vizije demokratije i slabog razumevanja komparativnog konstitucionalizma kojim se odlikuju njegovi tvorci. Dobar primer ovoga nalazi se u članovima 39 i 41, u kojima je zamišljen izborni sistem buduće Republike Katalonije. Element ovog sistema koji je izazvao najviše pažnje – odredba da partija koja pobedi na izborima nikako ne može dobiti više od 49% mesta u parlamentu, zamišljena da spreči zloupotrebu moći – predstavlja neopravdani napad na narodni suverenitet. Ako građani iz nekog razloga odluče da masovno glasaju za neku partiju, zašto bi bili uskraćeni da vide jednako veliku parlamentarnu većinu? Osim toga, ova odredba bi potencijalno mogla da dovede i do izopačenosti: ako pobednička partija nikad ne može da ima više od 49% mesta u parlamentu, da li to u uslovima mogućeg dvopartijskog sistema vodi do toga da poražena partija osvoji preostalih 51%? Međutim, i nastavak člana je jednako apsurdan, pošto tvrdi da je izborni sistem proporcionalan i da će funkcionisati po principu “otvorenih lista”, ali se u isto vreme stvara 41 izborna jedinica za raspodelu 105 mesta, čime se neizbežno dovodi do toga da će više od polovine biti jednočlane i stoga će funkcionisati prema većinskom sistemu – i to bez ikakvih lista. Aranžman iz člana 51 još više je apsurdan, gde se ističe da se predsednik – državni poglavar i vrhovni autoritet u Kataloniji – bira na neposrednim izborima, da bi se u članu 52 uključila mogućnost da se on smeni u parlamentu – što predstavlja mehanizam kojem nije podložan premijer, pošto je njegovo postavljanje i smena u isključivoj nadležnosti šefa države, u najautentičnijem stilu devetnaestovekovnog konstitucionalizma. I, na kraju, u članu 24 se raspravlja o opozivu izabranih zvaničnika, iako se zna da ova formula odgovara samo većini voljnoj da “otrese” predstavnike manjina pozivajući se na povrede izbornog programa za koji čak nisu morali ni da glasaju.

Uobičajeno je među ustavotvorcima – makar onima koji pripadaju našoj kulturi i našem dobu, bez obzira što se ta ideja pre mnogo decenija raširila van granica Evrope – da su ustavi pre svega dokumenti sa jasnim političkim značajem, i istovremeno obavezujuće pravne norme. Prvi argument podrazumeva da njihova izrada treba da dođe kao rezultat širokog društvenog i političkog konsenzusa, koji bi u idealnom slučaju trebalo da prevaziđe čisto numeričke uslove neophodne za pravilno formiranje većine. Iz drugog argumenta proizilazi potreba da se ustav izradi sa ekstremnom temeljnošću, jer svaka nejasnoća, nedostatak ili kontradikcija može u budućnosti dovesti do konflikta između institucija ili – što je čak gore – do smanjenja garancija za građane. U svetlu rezultata, ispravno je reći da su svi ovi zahtevi upadljivo odsutni iz nacrta Santjago Vidala, autora prvog nacrta ustava Katalonije. Rezultat je nacrt koji je tehnički manjkav i politički neprihvatljiv, što nas obavezuje na podsetimo na to da dobar ustav sam po sebi ne može rešiti probleme neke zemlje, ali ih loš ustav može prourokovati, donoseći nevolje onima koji bi pokušali da se njime rukovode. A onaj ustav koji su neki neodgovorni pravnici zamislili za buduću – i još uvek malo verovatnu – katalonsku državu nije samo loš, već predstavlja pravu antologiju besmislica.

~~~

Prof. Karlos Flores Huberias, član Board of Trustees